Sábado, 23 de agosto de 2014
Artículos - Opinión
13.07.2009
Programa 2007-2010 entre Gobierno de Nicaragua y FMI. ¿Condicionalidad impuesta?
Adolfo Jose Acevedo Vogl
Adital

Notas para comprender la crisis del FMI (2006-2009):

No se puede comprender el contexto en que el Gobierno surgido de las elecciones de 2006, entro a negociar un nuevo Programa con el FMI, sin formarse una idea de la magnitud de la crisis que, para entonces, atravesaba este organismo.

Como se sabe, a finales de 2005 inició la actual crisis del FMI. Lo cierto es que desde Diciembre de 2005 comenzó una verdadera debacle, en términos del poder e influencia de este organismo.

El primer paso en la perdida de influencia del FMI fue la reacción de los países de ingreso medio de Asia a las experiencias verdaderamente traumáticas que, para estos países, representaron las draconianas exigencias que el FMI les impuso durante la aguda crisis financiera que experimentaron en 1997-99. A partir de entonces, los países asiáticos comenzaron a acumular reservas monetarias internacionales de manera acelerada - hasta el punto en que en la actualidad los países de la Iniciativa "Chiang Mei" alcanzan a representar el 50% de las reservas monetarias internacionales a nivel mundial - con el objetivo de no tener que volver que recurrir nunca mas al FMI, en caso de otra eventual crisis financiera.

Esto significo la primera gran oleada de salida de países de ingreso medio de la órbita de influencia del FMI. En el ínterin, otros países como Rusia abandonaron definitivamente los Programas con el FMI.

El otro cambio fundamental se origino con la confrontación entre Argentina y el FMI, a raíz de que este país, tras el colapso del denominado "Plan de Convertibilidad" - el cual era apoyado por el FMI -, decidió suspender el pago de su deuda externa, y comenzó a aplicar políticas para salir de la crisis, opuestas a las "recomendaciones" de este organismo.

Estas políticas del gobierno argentino, que fueron duramente criticadas por el FMI, se han traducido sin embargo en 5 anos consecutivos de muy alto crecimiento económico (a una tasa promedio anual del 8.6%, lo cual convierte a este país en el de mas rápido crecimiento en el hemisferio occidental), acompañado de estabilidad macroeconómica y reducción de la pobreza (en este periodo salieron de la pobreza 9 millones de personas, de una población total de 36 millones de habitantes). Argentina procedió también a la “reestructuración soberana” de su deuda, enfrentando de nuevo con éxito las presiones del FMI, y logrando, de nuevo, resultados espectaculares (una "quita" en el valor presente de la deuda equivalente al 30% del PIB).
 
Realmente, este caso marco un verdadero “parte-aguas”. Por primera vez, un país de ingreso medio se enfrento al FMI con firmeza, y tuvo un éxito rotundo al hacerlo.

El resto es historia. A mediados de diciembre de 2005, Brasil anunció que repagaría su deuda con el Fondo Monetario Internacional antes de lo previsto. Dos días más tarde, la propia Argentina anunció que seguiría el mismo curso. Después de los dos países sudamericanos siguieron Serbia, Indonesia, Uruguay, y las Filipinas. Con la adición de Indonesia a la lista, tres de los cuatro deudores más grandes al Fondo Monetario Internacional se habían liberado de la férula del Fondo.
Por su parte Turquía, Ucrania y Paquistán también han reducido fuertemente sus deudas con el FMI.

Posteriormente Bolivia, un país de bajos ingresos (LIC) anunció en marzo del año pasado que ya no necesitaría más de la asistencia del FMI, después de veinte años consecutivos de estar operando bajo las reglas del Fondo. Ecuador también anunció que repagaría su reducida deuda con el FMI y no volverá a requerir de su asistencia.

Como resultado de estos repagos anticipados, la cartera de créditos pendientes de pago del FMI cayó en una verdadera picada - con una rapidez sin precedentes -, pasando de US$ 114 Mil Millones en Diciembre de 2003, a US$ 55 Miles en Diciembre de 2005, a US$ 22 Miles en Diciembre de 2006, y a solo US$ 16.7 Mil Millones en la actualidad (¡una caída del 85.3% con relación a Diciembre 2003!!), alcanzando su nivel mas bajo en los últimos 25 anos.

El 50% de esta cartera de préstamos pendientes de pago del FMI, está concentrada en un solo país de ingreso medio: Turquía.

¿Por qué esta perdida tan masiva de clientes de ingresos medios ha tenido tanto impacto en el FMI? Porque esta institución ha venido dependiendo, para mantenerse, principalmente de los ingresos representados por los pagos anuales de intereses que le hacían los países prestatarios de ingreso medio. Los países que repagaron totalmente sus prestamos, o que redujeron fuertemente sus deudas con el FMI, concentraban la mayor parte de los prestamos pendientes de pago otorgados por este organismo, y por lo tanto, efectuaban la mayor parte de los pagos anuales de intereses percibidos por este.

De manera que con la perdida de sus principales clientes de ingreso medio, el FMI ha experimentado una caída vertical de los ingresos que percibe por concepto de pago de intereses. La proyección es que los pagos de cargos e intereses disminuirán de 3,190 millones de dólares en 2005 a 1,390 millones de dólares en 2006, y a 635 millones en 2009. Es decir, los ingresos por pagos de intereses se habrán reducido en US$ 2,495 Millones en solo 4 anos!

Si Turquía, el único país importante de ingreso medio que aún mantiene una deuda con el FMI, se decide finalmente a cancelar su deuda por anticipado, los ingresos por intereses del FMI proyectados para 2009 se desplomarían aun más.

Ante esta reducción tan drástica en su principal fuente de ingresos, en 2007 el FMI ya no será capaz de afrontar su presupuesto de casi US$ 1,000 Millones - y el mantenimiento de su “staff” de casi 3,000 personas -, con los pagos por intereses y cargos por parte de los países prestatarios, ni aun considerando los ingresos adicionales provenientes de las inversiones financieras que ha venido haciendo a cuenta de los recursos que han quedado ociosos por la falta de prestamos.

La situación es tal que, para poder contar con los recursos necesarios para continuar operando durante los próximos anos, aun considerando los ingresos provenientes de las inversiones financieras efectuadas a cuenta de la “Cuenta de Inversión” autorizada en Mayo de 2006, el FMI se vería forzado a deshacerse de parte sus reservas de oro, para lo cual requiere de la aprobación del Congreso de los EEUU. Las propuestas para enfrentar la crisis sugieren la venta de 400 toneladas de oro de las reservas (equivalentes a cerca de 7,000 millones de dólares) para invertirlos y generar renta financiera por unos 200 millones anuales, y una mayor actividad de inversión especulativa en general con los recursos que quedaron ociosos.
 
Así, a falta de clientes a quien prestar, el FMI pasaría cada vez más a convertirse en un inversor bursátil y financiero.
 
Con esta difícil situación financiera, el FMI esta pagando hoy las consecuencias de haber maltratado a los países que lo buscaron para pedir sus asistencia.

Como dice Joseph Stiglitz:
"Los países deudores del FMI han estado financiando a esta institución a través del "spread" que pagan sobre el dinero que reciben como prestamos. En la actualidad, el problema es que ya nadie quiere recibir préstamos del FMI. Usualmente los bancos tratan de ser amistosos con sus clientes, y la historia del FMI no ha sido estelar en lo que se refiere a las relaciones con sus clientes. De manera que no es sorprendente que el FMI haya perdido casi la totalidad de sus clientes importantes y que un solo país (Turquía) represente la mitad de la cartera de créditos vigentes del FMI. Yo les digo a mis amigos de ese país: realmente tomaron la decisión de que desean continuar sosteniendo a esa institución?"

De esta manera, de encontrarse “en las alturas” del poder mundial antes de la crisis asiática, el FMI se encuentra ahora colocado en una situación de creciente y acelerada perdida de influencia, y de cada vez mayor irrelevancia. En efecto, el FMI se ha quedado sin clientes importantes, es decir, aquellos que le otorgaban al accionar del propio Fondo verdadera relevancia internacional. Ya no se relaciona “en las alturas” con “pesos pesados” de la envergadura de Rusia, Polonia, Corea del Sur, Filipinas, Indonesia, Tailandia, México, Brasil o Argentina.

Con cada vez menores excepciones, los clientes que le van quedando al FMI son predominantemente los países mas pobres del planeta, principalmente países africanos y asiáticos extremadamente pobres integrantes de la Iniciativa HIPC, junto a Haití (y ahora, de nuevo, Nicaragua) en América Latina, los cuales tenemos una relevancia cada vez más escasa y reducida en el escenario mundial. Así, el otrora todopoderoso “policía financiero” del mundo, se ha vuelto cada vez mas irrelevante, y ha terminado convertido en una suerte de prestamista indeseable, al que han abandonado todos sus clientes importantes, y al cual casi solo recurren, por necesidad, los países mas pobres de la tierra.

Actualmente, solo 8 de los 32 países que en todo el mundo tienen Programas vigentes con el FMI - en realidad 7, porque el Programa con República Dominicana vence el 30 de Enero de 2008 -, no son países de bajos ingresos, y reciben créditos no concesionales de la Cuenta de Recursos Generales del Fondo (GRA). De estos 8, uno solo, Turquía, concentra el 95.6% de los recursos comprometidos por el FMI en estos Programas no concesionales. Los restantes 22 países con Programas del FMI, se cuentan entre los países más pobres del Planeta, que reciben créditos concesionales del FMI bajo la “Facilidad para el Crecimiento y la Reducción de la Pobreza” (PRGF).

Estas operaciones de crédito concesional, como las que mantiene con Nicaragua, no representan utilidades que puedan contribuir a financiar el presupuesto de la institución, sino costos netos para el FMI. Los préstamos que otorga a los mismos son subsidiados, y debe cubrir los subsidios y los costos administrativos de dichos préstamos con aportes cada vez más insuficientes de los países ricos. Es por esta circunstancia que el FMI, como institución, no se muestra muy entusiasmado por continuar involucrado en operaciones de crédito concesional a estos países.

El nuevo Gobierno de Nicaragua busca con insistencia un nuevo Programa con el FMI:

En estas circunstancias, fue el nuevo Gobierno de Nicaragua, surgido de las elecciones de Noviembre de 2006, y presidido por Daniel Ortega, el mismo que fue presidente durante el Gobierno Revolucionario del FSLN en los 80, el que desde muy temprano, y con suma insistencia, buscó tener un Programa con el FMI, argumentando ante este organismo que seria un error si el FMI “volvía a abandonar a Nicaragua, como lo hizo en los 80”. El Directorio del FMI únicamente aceptó tener un nuevo Programa con Nicaragua, tras una prolongada deliberación, debido a la insistente solicitud del nuevo Gobierno de Nicaragua.

Esta reticencia del FMI obedecía al hecho de que Nicaragua ya había alcanzado el status de “estabilizador maduro”, es decir cumplía con las características de aquellos países que el FMI considera que debían “comenzar a andar con sus propios pies” [1]; debido también a que actualmente se reconoce que el FMI no tiene el “expertisse” requerido para hacer frente al problema del desarrollo y la pobreza, y por tanto debe abandonar el financiamiento a países pobres [2]; y a que, como entidad, el FMI tampoco esta demasiado interesado en continuar otorgando créditos subvencionados a países pobres, que representan un alto costo financiero para esta entidad, en condiciones en que los aportes de los países desarrollados para cubrir estos costos se están reduciendo.

El nuevo Gobierno de Nicaragua justificó su postura de buscar de manera tan insistente un nuevo Programa con el FMI - casi en el mismo momento en que Bolivia y Ecuador anunciaban que ya no necesitarían más la asistencia del FMI -, aduciendo que ello era indispensable para “ganar la confianza de los inversionistas”.

No queda claro porque, dado que ello implicaría que solo los 4 países que en ese momento tenían Programas con el FMI (Perú, Dominicana, Paraguay y Haití) serían dignos de confianza de los inversionistas, mientras que los restantes países de América Latina, que constituyen la gran mayoría, y que ya no tienen Programas con el FMI, no la tendrían.

Supuestamente, en el nuevo Programa no se exigiría la aprobación de nuevas Leyes, por parte de la Asamblea Nacional:

Una novedad en la evaluación del caso de Nicaragua, efectuada por el Directorio del FMI en Febrero de 2007, fue que el FMI reconoció que en la condicionalidad de los Programas pasados, se introdujeron algunos “criterios de desempeño” sobre los cuales el Gobierno no tenía pleno control, tales como la aprobación de Leyes que dependían de la Asamblea Nacional. En realidad, anteriormente la Asamblea Nacional, desde 1991, había aprobado todas y cada una de las Leyes requeridas por los Programas con el FMI.

Estas leyes se aprobaban bajo el argumento de que, si no se hacía, Nicaragua se saldría del Programa con el FMI, y que al ocurrir esto, “el mundo se le vendría encima”. Fue únicamente en 2005 que, a raíz de la aguda crisis política abierta por las reformas constitucionales aprobadas ese año (que conllevó a que el Gobierno de Nicaragua recurriera a la OEA), que la aprobación de algunas leyes experimentó un retraso.

Pero es cierto que los sucesivos Gobiernos de Nicaragua desde 1991 comprometían con el FMI la aprobación de Leyes, que dependían de un poder del estado independiente y soberano. Esto sólo fue posible allí donde el sometimiento incondicional al FMI, por parte de todos los partidos políticos, se convirtió casi en un reflejo condicionado. Pero de cualquier forma el nuevo Gobierno se beneficiaría de esta disposición del FMI, de suspender la exigencia de la aprobación de Leyes por parte de la Asamblea Nacional. Asimismo, se decidió que habría un número limitado de condicionalidades, aquellas que se considerasen críticas para alcanzar los objetivos del Programa. Algunos países europeos plantearon la necesidad de apoyar la recompra de la deuda comercial por parte de Nicaragua, para alentar que los acreedores restantes de Nicaragua a concederle alivio en los términos de la Iniciativa HIPC.

El nuevo Gobierno negoció con el FMI con cartas a su favor que ningún gobierno tuvo antes
 
El nuevo Gobierno también enfrentaría la ventaja, en su negociación con el FMI, además de la crisis y la masiva pérdida de poder e influencia por parte de este organismo, de que los países donantes le expresaron de que la existencia de un Programa con el FMI no era un requisito para sus desembolsos. Al mismo tiempo, se anunció que, además de la Cooperación Tradicional, Nicaragua contaría con fuentes alternativas de financiamiento, como Venezuela, por el orden de varios cientos de millones de dólares al ano, que no estarían condicionadas al FMI.

Esto le daba al Gobierno una nueva capacidad de negociación con el FMI, que de por sí se encontraba a la defensiva, y sumamente debilitado. Anteriormente, ningún Gobierno negoció en condiciones tan ventajosas con el FMI.

Finalmente, el nuevo Gobierno tendría la posibilidad de someter al FMI su propio Programa Económico, el cual se limitaría a revisarlo y, si lo encontraba consistente, a avalarlo.

El Programa negociado con el FMI se ajusto a los mismos carriles de Política Económica (fiscal, salarial, cambiaria, monetaria, de deuda pública) etc.):

El Programa presentado por el Gobierno de Nicaragua a la consideración del FMI, y que fuera avalado por este organismo, aunque no contempla exigencias tan drásticas referidas a la aprobación o reforma de leyes, sino que el Gobierno tendrá la posibilidad de proponer las medidas de reformas que estime pertinente, en los campos acordados, en lo fundamental se ajustó a los mismos carriles de la política económica (fiscal, salarial, cambiaria, monetaria, de deuda publica que se venía implementando, bajo los gobiernos anteriores. El enfoque de política económica del nuevo gobierno es, hasta ahora, exactamente el mismo que el de los que lo precedieron.

En el marco del nuevo Programa, se buscará mantener déficits después de donaciones cercanos al 1% del PIB (en 2007 se obtuvo un moderado superávit), y por lo menos hasta 2008, se buscaría “congelar” la nómina salarial del gobierno como porcentaje del PIB, bajo el mismo argumento en términos de que un aumento de los salarios de los maestros y trabajadores de la salud por encima de los del sector privado, desataría presiones inflacionarias y socavaría la competitividad externa del país.

Dado que la nómina salarial es igual al número de trabajadores contratados por el salario promedio que estos devengan, esta restricción sobre el crecimiento de dicha nomina afecta tanto al incremento del salario de los trabajadores del gobierno como a la contratación de nuevos trabajadores.

Esta restricción afecta particularmente a maestros, trabajadores de la salud y policías, que constituyen más del 80% de los trabajadores gubernamentales La misma no solo afecta a estos sectores en las posibilidades de que se aprueben aumentos salariales que apunten a superar el enorme rezago salarial que padecen, sino que también restringe drásticamente la contratación de nuevos continentes de servidores públicos en estos campos, que también resulta apremiante.

El hecho de que el salario real de los maestros represente casi la mitad del salario real promedio de la fuerza de trabajo nicaragüense, determina que, en vez de atraer a esta profesión al personal calificado que se necesita, se tenga que recurrir a personal de muy baja calificación. De esta manera no podría resolverse jamás el grave problema de la baja calidad de la educación.
 
En lo que respecta al personal de salud, según datos proporcionados por OXFAM Internacional, las enfermeras nicaragüenses devengan un salario, medido en dólares, apenas superior al salario que perciben los médicos y enfermeras en países africanos extremadamente pobres.

Durante la discusión del Presupuesto 2008, cuando en la Asamblea Nacional surgió la propuesta de que el salario de maestros, trabajadores de la salud y policías fuese aumentado en un 20%, por encima del porcentaje derivado de dicha condicionalidad, se volvieron a escuchar los mismos chantajes, por parte del Poder Ejecutivo, que los anteriores gobiernos utilizaron para lograr que la Asamblea Nacional aprobase todo lo que ellos habían comprometido con el FMI: si no se aprobaba lo que se había acordado con el FMI, el país se saldría del Programa, y el mundo se le vendría a Nicaragua encima.

En un periódico matutino el Presidente de la Comisión Económica de la Asamblea Nacional, defensor a ultranza del sometimiento incondicional al Programa acordado con el FMI, ha dicho que: “el FMI teme una espiral inflacionaria en el país de darse un incremento en la masa salarial (del gobierno) mucho mas alto que el crecimiento económico nacional” (El Nuevo Diario, Jueves 7 de Febrero).

La bancada legislativa del partido gobernante de Nicaragua anunció que no apoyaría ningún incremento salarial superior al propuesto por el Poder Ejecutivo, para no poner en riesgo el programa económico acordado entre el gobierno de Daniel Ortega y el FMI. Los sindicatos vinculados al partido gobernante guardaron un prudente silencio durante la discusión de este asunto.

¿Y el pago de la deuda interna?

Por otra parte, un rasgo fundamental del nuevo Programa, que tiene en común con los anteriores, es que se mantendría incólume el compromiso de “honrar” a toda costa el servicio de la deuda interna. Aunque se dijo que se buscaría un consenso con los acreedores de una parte de la misma, para extender los plazos y reducir las tasas de interés (como ya el gobierno anterior lo había hecho en 2003).

El Gobierno y el FMI consideran que es indispensable subordinar toda la política económica y social, en un país tan pobre como el nuestro, al desarrollo de un mercado de títulos de deuda pública. Esto exige generar una elevada credibilidad en dichos títulos, lo cual, a su vez, demanda que las “sagradas” obligaciones (esta expresión que otorga “santidad” a estos compromisos, es del FMI [3]) derivadas de estos se paguen cumplidamente, y al costo que sea necesario. Esta prioridad otorgada al servicio de la deuda pública y las transferencias al Banco Central (bajo el nuevo Programa aumenta la exigencia de transferir recursos al BCN para apoyar la acumulación de reservas), por otro lado, continúa constituyéndose en un impedimento fundamental para que el país pueda contar con los recursos mínimos indispensables para obtener los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Como referencia, el Gasto social per cápita de Honduras y Bolivia, países de similar nivel de desarrollo que Nicaragua - también integrantes de la Iniciativa HIPC – casi duplica el de nuestro país.

Las “exigencias” para el Sector Eléctrico:

En este Programa se otorga una especial importancia al logro de exigencias en el Sector Eléctrico, que no se pudieron implementar bajo los gobiernos anteriores. Esto se refiere principalmente a ajustar la tarifa de la energía eléctrica, para corregir el “rezago tarifario” que se estima que existe. Desde Noviembre de 2007 hasta Marzo del 2004, la tarifa de la energía eléctrica se ha ajustado en 18%.

El Gobierno se comprometió a establecer un mecanismo que asegurase el ajuste automático de las tarifas de la energía eléctrica, de conformidad con el alza en los costos.

Asimismo, se contempla la “introducción de medidas” antes de fines de 2007 que definan sanciones de carácter penal impuestas por una autoridad judicial sobre empresas e individuos que se ha determinado que han cometido fraude en el consumo de energía eléctrica. Se define como fraude casos de (i) aprovechamiento indebido mediante la conexión ilegal o alteración de los sistemas de control y medición; (ii) alteración de facturas; (iii) destrucción o apoderamiento ilegal de bienes inmuebles que formen parte de los sistemas de distribución e instalación de servicios públicos (Es decir, las “tomas” de instalaciones de la empresa distribuidora, estarían penalizadas).

Como puede verse, a pesar de que se ha dicho de que el nuevo Programa no contempla la exigencia de la aprobación de Leyes, y aquí se habla sólo de “adoptar medidas”, es obvio que en el marco legal nicaragüense estas medidas sólo se pueden adoptar si se aprueba una legislación que establezca estas medidas.

En lo que respecta a las conexiones ilegales en asentamientos espontáneos, en los cuales se refugia la población más pobre, se establece que se instalarán medidores, con el apoyo de las autoridades, para que la población pueda pagar sus obligaciones a la empresa distribuidora, y “recibir un mejor servicio”.

Las propuestas de reformas pendientes:

Asimismo, en el Programa se contempla que, en 2008, el Gobierno debería formular propuestas de reformas en algunos campos que han sido de “preocupación” constante, por parte del FMI.

En particular, en Junio de 2008 debería presentar los resultados de la actualización de las proyecciones actuariales del Seguro Social, y sobre esta base deberá iniciar la preparación de propuestas de reformas.

Que ha habido de nuevo hasta Junio de 2009, con este Programa?

Entretanto, se produjeron nuevos acontecimientos, que han agregado un nuevo cariz a las negociaciones con el FMI, en el marco del actual Programa. El Gobierno, mientras por una parte en publico se hacia eco de las denuncias en términos de que la emisión de los denominados “CENIS por quiebras bancarias” careció de toda base legal y todo el proceso que condujo a su emisión constituyo un enorme fraude a la nación, y responsabilizaba casi exclusivamente por este fraude al Ex Ministro de Hacienda del anterior gobierno Eduardo Montealegre - convertido ahora en el principal adversario político del actual gobierno -, por otra parte, de hecho reconoció esta deuda como perfectamente legitima y legal, al buscar el refinanciamiento de la misma –con nuevos plazos y tasas de interés - con los bancos tenedores de estos títulos [4].

Entretanto, los miembros del Consejo Directivo del Banco Central habían renunciado, ante las acusaciones relativas al proceso que culmino con la emisión de estos CENIS y las investigaciones que se iniciaron. Solo dicho Consejo Directivo podía aprobarlos términos de la renegociación de esta deuda, y tras la revisión del Programa de Agosto de 2008 el FMI incluyo como “acción previa” del mismo que el Gobierno sometiera a la Asamblea Nacional a los candidatos para nuevos integrantes del Consejo Directivo del BCN, y como criterio de desempeño, que estos aprobaran dicha renegociación, a Septiembre de 2008.

Sin embargo, primero las propias tensiones políticas derivadas del proceso electoral, y luego el conflicto político abierto que se desato como resultado de las denuncias de que el Gobierno cometió fraude en las elecciones municipales de Noviembre de 2009, virtualmente paralizaron la Asamblea Nacional e impidieron que los nuevos miembros del Consejo Directivo del Banco Central fuesen ratificados, y que estos pudiesen aprobar la renegociación de la mencionada deuda.

Por esta misma razón, no se produjo la aprobación por parte de la Asamblea Nacional del Proyecto de Presupuesto para 2009, enviado por el Gobierno, aunque según la Ley de no ser aprobado por la Asamblea, este entraría provisionalmente en vigencia, durante el Primer Trimestre de 2009.

Al mismo tiempo, los donantes que otorgaban apoyo presupuestario al Gobierno, anunciaron la suspensión de dichos desembolsos, tanto para 2008 como para 2009, debido a que consideraron que las irregularidades cometidas durante el proceso electoral violentaban un principio básico del Acuerdo en que se sustenta dicho apoyo, en términos de que debía asegurarse que en el país se llevasen a cabo elecciones libres y transparentes. Para 2009 esto significaba una reducción de las Donaciones Totales al Sector Publico por un monto de US$ 64 Millones, lo cual hacia que el déficit fiscal después de donaciones, se ampliara muy por encima del monto acordado con el FMI.

Mientras tanto, el impacto de la crisis económica hizo que el Gobierno redujese sus propias previsiones de ingresos fiscales para el año, en US$ 64.5 Millones, por debajo del monto contemplado en el Proyecto de Presupuesto de 2009, lo que ampliaría todavía más el déficit fiscal, en comparación al monto acordado con el FMI.

Todo esto hizo que el Programa con el FMI quedase temporalmente suspendido, mientras no se encontrara una soluciona estos problemas.

Tras negociaciones políticas muy intensas, a finales de enero de 2009 el Gobierno logró que finalmente fuesen ratificados los nuevos integrantes del Consejo Directivo del Banco Central. También logró que, en el mes de Abril, tras culminar el período de vigencia transitorio del Proyecto de Presupuesto para 2009 enviado a la Asamblea por el Gobierno, se aprobase definitivamente un Presupuesto modificado para 2009, que intentaba contrarrestar el impacto de la reducción de los Ingresos Fiscales sobre el aumento del déficit fiscal después de donaciones, a través de la reducción del Presupuesto de Gastos en US$ 64.5 Millones, es decir, por el mismo monto en que se estimaba que se reducirían dichos ingresos.

Este recorte del Gasto afectaría principalmente a los Ministerios de Salud, Educación, Gobernación y transferencias municipales

Aunque el FMI decidió aceptar que el déficit fiscal después de donaciones se ampliara por un monto equivalente a la reducción de las donaciones de apoyo presupuestario, por US$ 64 Millones, esta reducción dejaba desfinanciada, al menos en parte, la amortización de la deuda interna y la transferencias de recursos al Banco Central para apoyar la acumulación de reservas internacionales.

Por tal razón, la disminución en las donaciones de apoyo presupuestario por un monto de US$ 64 Millones se contrarresto en este Presupuesto aprobado en Abril principalmente con un aumento en el monto presupuestado de colocación de bonos y letras de deuda interna por US$ 29.9, por una disminución en las transferencias al Banco Central por un monto de US$ 32.9 Millones y por un aumento en los prestamos externos netos de US$ 1.2 Millones.

Esto, sin embargo, no fue suficiente para restablecer de inmediato el Programa con el FMI.

Esto fue así porque, entretanto, la previsión relativa a la recaudación de ingresos fiscales como resultado del impacto de la crisis económica internacional empeoro todavía más, y conforme al nuevo estimado, esta se reduciría en US$ 127.6 Millones, mientras que se considero que, debido al retraso en la ejecución de los proyectos de inversión publica, el desembolso de donaciones atadas a la ejecución de proyectos se reduciría en US$ 10.6 Millones.

Esto significaba que la brecha en las fuentes de ingreso del Presupuesto se ampliaría en US$ 138.2 Millones. Se busco negociar con el FMI, la manera en que se cubriría esta brecha.

De acuerdo con lo negociado con el FMI, el Gobierno ha enviado una nueva propuesta de modificación Presupuestaria a la Asamblea Nacional a finales del mes de Junio de 2009. Para compensar esta reducción adicional en las fuentes de Ingresos Totales, por un monto de US$ 139.9 Millones, la presente propuesta de reforma contempla, en primer lugar, una reducción neta en los Gastos Totales por un monto de US$ 40.1 Millones.

Esta nueva reducción recaería, principalmente, sobre los ministerios de Salud, Educación, el Ministerio de Transporte e Infraestructura, el Ministerio de Gobernación, las transferencias municipales, el Fondo de Inversión Social de Emergencia y el Instituto de Desarrollo Rural.
 
Obsérvese que la reducción en el Presupuesto de Gastos seria solo de US$ 40.1 Millones de la reducción total de US$ 138.2 Millones en las Fuentes de Ingreso. Con esto, el FMI estaba aceptando, de hecho, una nueva y muy significativa ampliación del déficit fiscal después de donaciones, por un monto de US$ 98.1 Millones.

Por este motivo, además de la reducción en el Gasto, se contempla un aumento en el Financiamiento Externo Neto (Prestamos Externos Netos) por un monto de US$ US$ 32.2 Millones, como resultado del aumento de US$ 51.7 Millones en los Prestamos de Apoyo Presupuestario del BID y el Banco Mundial (adicionales a los US$ 40 ya comprometidos como apoyo presupuestario, por parte de estos organismos), y de la disminución de US$ 23.6 Millones en los prestamos asociados a proyectos de inversión publica que ya no se van a ejecutar.
 
Para cubrir el resto de esta brecha se proyecta emitir bonos y letras de deuda publica interna adicionales por un monto US$ 27.9 Millones, y se reducirán aun mas las transferencias al Banco Central por un monto de 33.0 Millones, además de reducirse el monto de la amortización de la deuda interna en un monto de US$ 4.9 Millones, con motivo de una disminución en los pagos de la "deuda interna" con la Empresa Nicaragüense de Electricidad (ENEL).
 
Ahora bien, y nuevamente de acuerdo a las conversaciones sostenidas por el Gobierno con el FMI, estas no serian las cifras definitivas en términos de reducción del Presupuesto de Gastos ni de aumento en la colocación adicional de títulos de deuda pública interna.
 
Una vez que el Directorio del FMI apruebe la continuidad del Programa con el FMI - para ello los requisitos son la aprobación de la presente reforma presupuestaria y la presentación por parte del Ejecutivo ante la Asamblea de un Proyecto de Ley para des-indexar el pago de pensiones por parte del INSS con respecto al tipo de cambio con respecto al dólar (para eliminar la doble indexación de las misma: por un lado con respecto al tipo de cambio con el dólar, por otra con respecto a los aumentos del salario mínimo) y de otro Proyecto para reducir exenciones y exoneraciones en el sector “no productivo” - el FMI desembolsara los US$ 35 Millones programados para 2009, solo que esta vez, por primera vez en su historia, no lo hará exclusivamente para apoyar la acumulación de reservas internacionales, como lo ha hecho siempre, sino que lo haría bajo la modalidad de “apoyo presupuestario”.
 
Esto permitirá que, en vez de que el recorte del Gasto sea de US$ 40.1 Millones, como esta contemplado en la actual reforma, sea solo de US$ 20 Millones, mientras que el aumento en la emisión de títulos de deuda publica interna, en lugar de alcanzar un monto de US$ 27.9 Millones, ascendería solo a US$ 15 Millones.
 
Pero la historia tampoco no termina allí. Como se sabe, el Grupo de los 20 (G-20) mandato al FMI a efectuar una nueva asignación de Derechos Especiales de Giro, con el propósito expreso de que los países miembros pudiesen contar con recursos adicionales para hacer frente a la crisis, y a llevar a cabo la venta de parte de sus reservas de oro para que este organismo pudiera subvencionar el aumento de sus prestamos concesionales a los países mas pobres del planeta,
 
En el caso de Nicaragua la asignación de Derechos Especiales de Giro, conforme a la cuota del país en el FMI, equivaldría a unos US$ 150 Millones, los cuales no están sujetos a ninguna condicionalidad para su desembolso. Asimismo, el aumento en los créditos concesionales a nuestro país, en el marco del actual Programa, como resultado de las ventas de oro de este organismo, ascendería a unos US$ 50 Millones.
 
Obsérvese que estos recursos fueron autorizados por el G-20 con el propósito de que los nuestros países estuvieran en mejores condiciones para hacer frente a la crisis. Como puede verse, la crisis esta impactando fuertemente al país, por el lado de la drástica caída en la proyección de ingresos fiscales.

Esta proyección se ha reducido en US$ 192.1 Millones equivalentes al 13.8% del monto de Ingresos Fiscales originalmente presupuestado. Esta reducción en la recaudación fiscal impide que el país pueda implementar cualquier tipo de medidas contra-cíclicas, o siquiera proteger el Gasto Social, para aminorar las presiones recesivas y el aumento del desempleo, el subempleo y los niveles de pobreza, y por el contrario esta forzando a implementar medidas fiscales fuertemente pro cíclicas, que profundizan dicho impacto recesivo. Las políticas monetarias que se están impulsando, orientadas a preservar a toda costa el nivel de reservas internacionales, también resultan contractivas.
 
La disponibilidad de los recursos adicionales resultantes del mandato del G-20 podría permitir implementar políticas y programas anti-cíclicos. Por ejemplo, podría permitir implementar un amplio programa de mantenimiento de los caminos rurales. Podría incrementarse de manera importante la asignación de recursos asignados al Banco de Fomento, a la protección y mejoría del Gasto Social, y al aumento en la asignación para compra de medicamentos y otros rubros fundamentales.
 
Sin embargo, el FMI, al parecer, se opone a la utilización inmediata de estos recursos para aquellos propósitos para los que fueron autorizados por el G-20, esto es, para que nuestros países puedan enfrentar de mejor manera los impactos de la crisis. De ser así, esto seria una indicación de que este organismo sigue aferrado a sus viejos patrones de conducta, en términos no solo de propiciar, en el caso de nuestros países, políticas pro-cíclicas, que tienden a empeorar el impacto de a crisis (aunque en el caso de los países desarrollados ha recomendado agresivas políticas fiscales y monetarias contra cíclicas), sino que estaría evitando incluso que los recursos autorizados para habilitar a nuestros países a implementar políticas que aminoren dicho impacto, puedan ser utilizados con este propósito.

De vuelta a las “imposiciones” del FMI?

No bien había el Gobierno de Nicaragua enviado el nuevo proyecto de modificación presupuestaria a la Asamblea Nacional, como requisito para restablecer el Acuerdo con el FMI, el Presidente de Nicaragua ha denunciado las “imposiciones” que está haciendo el FMI. En particular, se refirió a los requerimientos de este organismo, en términos de someter a la Asamblea Nacional un proyecto de Ley revisando las exoneraciones “no productivas”, y otra des-indexando el pago de pensiones con respecto al tipo de cambio.

Ortega resaltó la obligación con el FMI de eliminar las exoneraciones no productivas, y mencionó las exenciones para los medios de comunicación, advirtiendo que se terminarían, junto a las de donaciones a iglesias y Organismos No Gubernamentales, ONG. (http://www.elnuevodiario.com.ni/nacionales/51069.

En realidad, resulta poco creíble la indignación expresada por el Presidente relativa a la “exigencia” del FMI de eliminar las exoneraciones de impuestos de que gozan los ONG, en términos de las donaciones que canalizan, dada la extrema y casi visceral animadversión que el propio Presidente ha expresado contra estas organizaciones. Cabe preguntarse, por tanto, que es lo que, mas verosímilmente, refleja esta indignación.

Por una parte, el Gobierno que preside ha procurado mantener relaciones privilegiadas con los grupos empresariales y económicos del país, con los que se había comprometido a no efectuar ninguna modificación tributaria este año, que implicase revisar exenciones o exoneraciones.

Por lo demás, en términos de exoneraciones a los ONG, la mas afectada seria la mas grande ONG del país, una ONG registrada en Estados Unidos, donde aparece como una de las mayores recolectora de fondos de ese país, denominada “American Nicaraguan Foundation”, la cual canaliza mas de US$ 100 Millones al año. Esta ONG ha sido promovida por personeros del más grande Grupo Empresarial del país, el Grupo Pellas, para financiar obras caritativas en Nicaragua.

En lo que respecta a las exoneraciones a las Iglesias, el Gobierno ha procurado establecer una alianza muy estrecha con estas. En el caso de la Iglesia Católica, esta voluntad llegó a expresarse en la penalización del aborto terapéutico, aunque las relaciones con la jerarquía católica parecen haberse deteriorado a raíz de la condena que esta hizo respecto de las irregularidades verificadas en el proceso electoral de Noviembre de 2008. Con las iglesias evangélicas, el gobierno si ha logrado establecer una relación mas cercana.

Una hipótesis explicativa más plausible, a nuestro juicio, es que el presidente hizo esta declaración pública para dejar establecido ante estos sectores que no es responsable por una eventual afectación de sus privilegios tributarios. En todo caso, el Presidente no ha vuelto a mencionar el tema, y no está claro si el Gobierno finalmente enviara o no estos proyectos de Ley a la Asamblea, o si ha logrado renegociar estas exigencias con el FMI.

Como quiera que sea, está claro que el Gobierno se mantendrá dentro del Programa con el FMI, que él mismo buscó con tanta insistencia, porque esto le permite legitimar su política económica ante los propios grupos empresariales, dándoles confianza, y porque sin este Programa no podrían desembolsarse ni los US$ 51.7 Millones de préstamos adicionales de préstamos apoyo presupuestario del Banco Mundial y el BID, ni los US$ 35 Millones que el propio FMI desembolsara como apoyo presupuestario, ni los US$ 50 Millones adicionales para el financiamiento del Programa, resultante de los recursos para subvencionar prestamos concesionales, que la venta de parte de sus reservas de oro permitirá al FMI.

Es un hecho que, tras el desencadenamiento de la crisis, el FMI ha recuperado gran parte de su influencia, tanto porque importantes países de ingreso medio han acudido de nuevo al mismo en busca de créditos de contingencia ya sea para hacer frente al colapso de su sector financiero o para afrontar problemas de balanza de pagos debido a la crisis, como porque el Grupo de los 20 no solo duplico su capacidad de préstamo al inyectarle nuevos recursos, sino porque lo designo el único intermediario de los recursos a ser canalizados hacia los países en desarrollo para que estos pudiesen hacer frente a la crisis.

Quizá esto haya hecho reaparecer parte de la vieja prepotencia de este organismo, y ahora haya decidido abandonar su visible condescendencia, para endurecer un poco su posición hacia el Gobierno de Nicaragua, haciendo algunas “exigencias”.

Pero en general, la evidencia indica que, incluso en esta coyuntura, el FMI ha buscado apoyar decididamente al Gobierno de Nicaragua para que este pudiese contar con recursos adicionales de apoyo presupuestario por parte del Banco Mundial y el BID, y hará por primera vez el desembolso de recursos propios bajo la modalidad de apoyo presupuestario, para a ayudar contrarrestar, tanto la suspensión de las donaciones de apoyo presupuestario con motivo de las denuncias de fraude electoral, llevada a cabo por parte de la Unión Europea y de los países europeos miembros del Grupo de Apoyo Presupuestario, como la disminución en el monto proyectado de ingresos fiscales.

Notas:

(1) “De acuerdo con el FMI los "países de estabilización madura", que ya no necesitan con tanto apremio un Programa de asistencia del FMI, exhiben un crecimiento económico del 3-4% del PIB, inflación de un dígito, déficit fiscal después de donaciones del 2% del PIB o inferior, reservas monetarias internacionales altas: obsérvese que Nicaragua cumple todos y cada uno de estos requisitos.
(2) Esta idea de que el FMI debía abandonar el financiamiento de aquellos países pobres, cuyo principal problema era la búsqueda del desarrollo y la reducción de la pobreza proviene de altas esferas. El Sub Secretario del Departamento del Tesoro de EEUU para Asuntos Internacionales Tim Adams, en Septiembre de 2005 le dijo en publico al Director Ejecutivo del FMI que "the IMF is not a development institution, and it is clear that the IMF's financial involvement in low-income countries has gone terribly awry." ("El FMI no es una institución del desarrollo, y es claro que la participación financiera del FMI en los países de bajos ingresos ha sido terriblemente errada”). El Comité Malán, reunido en marzo del 2006 por el Presidente del Banco Mundial Paul Wolfowitz y por el Director Ejecutivo del FMI, Rodrigo de Rato, dijo que “el Comité recomienda que el FMI empiece a retirarse de la financiación a largo plazo de las operaciones en los países de bajos ingresos.
(3) “Pero si un servicio de la deuda que es considerado excesivo en relación con los recursos disponibles se espera que sea cubierto por un incremento en flujos de ayuda, o por alivio de deuda, esto puede socavar los incentivos del gobierno para mantener políticas macroeconómicas sanas e incrementar su propia capacidad de repago. Una consideración adicional es el costo mismo de una reestructuración, el cual puede ser altamente disruptivo para la actividad económica y debilitar el desarrollo de una cultura de crédito, al erosionar la santidad de los contratos de crédito” (AIF and IMF: “Debt Sustainability in Low-Income Countries—Proposal for an Operational Framework and Policy Implications”. February 3, 2004).
(4) La Contraloría General de la República en efecto denuncio de nulidad la emisión de estos títulos, en 2005, por carecer dicha emisión de toda base legal, y llevo a cabo una investigación sobre el proceso que condujo a la emisión de los CENIS, que concluyo en 2007. Es interesante a destacar esta entidad encontró que Montealegre era responsable .de haber cometido “el acto delictivo” de haber “renegociado una deuda ilegal”. Montealegre en efecto renegocio, como Ministro del Presidente Enrique Bolaños, esta deuda, la cual fue renegociada, de nuevo, por el Gobierno del Presidente Ortega. Sin embargo, la Contraloría al parecer no encontró acto delictivo alguno, en la renegociación por parte del nuevo gobierno de la misma deuda, por la renegociación de la cual denuncio que Montealegre había cometido “un hecho delictivo”, dada la ilegalidad de la misma, ilegalidad que no ha desaparecido.

Adolfo Jose Acevedo Vogl

Economista nicaragüense. Coord
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